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汽车管理重划"工作界面" 工信部三大挑战

  6月29日工业和信息化部(以下简称:工信部)正式挂牌,它与国家发展和改革委员会(以下简称发改委)之间,关于汽车管理职能的重新划分,逐渐清晰。
  “目前工信部的三定方案已经上报国务院,正在等待最后批准。我们与有关部委,特别是发改委已经基本划清了工作界面。”6月21日,工信部副部长苗圩在烟台召开的一次中汽协会议上透露。

  苗圩同时表示,未来工信部的定位是行业管理,要处理好与综合管理的关系。具体的内容包括“三管”和“两防止”,三管为管规划、管标准、管政策;防止走老路,防止干涉企业的经营活动。“大部制管理也将主要依靠地方、部门和中介组织,工信部要驾驭好信息化和工业化两个轮子。”

  发改委内部人士告诉记者,产业政策司的汽车职能将划给工信部,工业司汽车管理的职能也要部分划给工信部。“今后汽车行业的管理,发改委和工信部这两个机构都会参与。产业政策司大部分都要转移,工业司下面的车辆船舶处是否离开发改委还没有最终确定。各个处要一个一个的过。”

  对于调整后相关职能部门的定位,中国汽车工业协会咨询委员会秘书长滕伯乐认为,未来发改委的管理职能应该更加宏观,新的工业和信息化部则会更加贴近行业。

  从发改委到工信部

  发改委内部涉及汽车行业管理的两个部门分别是:产业政策司的产业协调二处和工业司的车辆船舶处。

  目前发改委产业政策司共有7个处室,包括综合处、产业发展处、产业结构处、产业组织处、产业协调一处、产业协调二处、服务业发展处,其中管理汽车的职能集中在产业协调二处。它的主要职能是,拟订机动车企业和产品准入管理的实施细则,组织审查和发布车辆生产企业及产品公告。

  按工业和信息化部部长李毅中的表态,工业和信息化部主要职责排在第一位的是,拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准。因此,发改委产业司职能自然会划入工业和信息化部。据了解,目前发改委产业司7个处室中除了服务业发展处之外的6个处室,相关职能都将划入工业和信息化部。

  发改委工业司主要职能是工业宏观政策制定和分行业战略、政策制定,下设综合处,石化化工处,冶金处,稀土建材处,车辆船舶处,装备处,轻工纺织处,禁化武办监管处,禁化武办核查处共计九个处。

  除了对汽车投资项目进行审批,工业司车辆船舶处的主要职能还包括起草规范机动车行业发展的法律、法规和涉及机动车生产企业及产品准入的管理规章、指导拟订车辆技术法规和标准。

  “在发改委‘三定’方案下来之前,还不能完全认定工信部将是未来管理汽车行业的领导部门。”滕伯乐个人认为,工信部的重点应该强化在行业中的指导作用。不仅仅是发改委,工信部还要处理好与商务部、财政部等涉及汽车行业管理的综合管理部门之间的关系。

  应对多头管理

  随着汽车管理职能的变迁,多头管理的问题再次引起关注。汽车工业协会副秘书长杜芳慈认为,工信部的成立只是集中了部分发改委管理汽车的职能,对于原来汽车行业管理散乱的局面有一定的归拢,但是不能在根本上解决汽车多头管理的问题。

  “各部门之间的协调是一个很重要的问题,如何让部门各司其职、摆准位置、加强沟通、防止越位,还需要做更多的工作。”根据滕伯乐的初步统计,目前有23个国家机关涉及汽车管理。“不过,多头管理的问题还要一步一步解决。这里面有体制的问题,国家与地方权力分割以及财政分灶是我们的国情。”

  近年来,陆续出台的汽车管理政策表现形式多种多样,已经初步形成政策体系包括:综合类的(如产业政策、结构调整通知);汽车产品管理政策类(如公告管理、认证制度等);汽车销售管理政策(如品牌销售管理办法等);二手车流通交易管理;进口管理政策(如构成整车特征的汽车零部件进口管理办法等);汽车消费环境政策(如缺陷汽车产品召回制度等)。

  除了发改委之外,汽车管理部门还包括,商务部、国家质检总局、财政部、环保总局、税务总局、海关总署、中国银监会等等。

  7月4日,中国汽车工业协会常务副会长兼秘书长董扬在参加“中国汽车高端人才发展研讨会”时对本报记者说:“汽车行业多头管理由来已久,但并没有阻碍汽车产业的发展。我们不怕多头管理,但仍然希望工业和信息化部成立后能够改变汽车行业多头管理的局面。”

  从原来的中汽总公司,机械部汽车司、国家经贸委、发改委,到现在的工业和信息化部,中国汽车行业管理的主体经过多次变化。“每改一步都前进一步,希望越改越好。不管改革如何进行,都要用新的理念,找出适应中国经济发展的有效方法。”滕伯乐表示。

  项目审批权归属存疑

  到本报截稿时为止,发改委“三定”方案仍然没有公布,发改委与工信部对于汽车行业管理权限的划分仍然存在变数。

  对于“三定”方案未来的结果,西南证券分析师董建华的预测是,“总体而言,工信部成立后汽车行业的管理也可能比以前更复杂”。因为发改委仍掌握对于投资项目的审批权,这是发改委目前最重要的职能之一。

  中国汽车工业协会有关人士表示,围绕着汽车行业监管的权力分配,发改委与工业和信息化部肯定有一个讨论过程。在发改委产业政策司全部划入工信部之后,发改委工业司主管汽车行业的车辆船舶处是否划入工信部,将深刻影响今后汽车行业管理的复杂程度。

  董建华认为,发改委仍然将在汽车行业管理中扮演重要角色。相比而言,产业政策的内容更侧重于引导性,“比较务虚”。具体实施起来,很多都会落实到各个投资项目上。因此发改委对于投资项目的核准、备案权仍然起着关键作用。

  按照《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)等文件规定,企业投资项目要经过各级发展和改革委员会的核准或备案。

  而境外投资项目的核准、备案更加严格。比如中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目或者用汇额1000万美元及以上非资源类境外投资项目由国家发改委核准,除此之外的中央管理企业投资的项目报国家发改委、商务部备案。

  一个最新的例子可以说明,发改委在汽车行业管理中的重要作用。6月30日,发改委对外公布了广州汽车集团股份有限公司自主品牌乘用车项目、海马投资集团股份有限公司河南轿车项目的获批公告。今后类似的整车、发动机等关键零部件的投资项目可能仍然需要发改委的核准。

  不过工信部也将拥有某些项目的审批、核准权。在7月2日召开的全国工业和信息化工作电视会议上,工信部部长李毅中指出,按照“三定”方案,工信部的主要职责包括“提出工业、通信业和信息化固定资产投资规模和安排建议,按国务院授权的权限审批、核准相关投资项目”。但目前尚不清楚,工信部对哪些投资项目拥有审批、核准权。

  三大政策挑战

  中国汽车技术研究中心有关人士表示,汽车产业政策涉及四个方面内容,首先是政府管理的法制化,包括自身职能和行使职能方式的调整;第二个内容涉及产业结构调整,比如兼并重组;第三方面是涉及产业自身发展能力的提升,比如技术政策、新能源政策、节能环保政策,第四个方面涉及汽车消费和使用环境方面的政策。

  该人士同时认为,近年来,第四方面的政策出台得最多,如汽车品牌管理办法、汽车贸易政策、零部件政策特征、二手车流通办法等等,但是前三个部分的政策提升空间很大,这也是工信部在发挥汽车行业管理职能时面临的最大挑战。

  首当其冲的就是汽车产业结构调整。2006年底,发改委出台了汽车产业结构调整的通知,明确指出了我们汽车产业存在的诸如产能过剩、产业组织结构不合理、产品结构调整相对滞后、自主开发能力较弱、零部件与整车未能同步发展等问题。

  根据中国汽车技术研究中心的初步统计,在国家“九五”和“十五”期间,汽车产业各种形式的组织结构调整发生了2000多次,最引人瞩目的,要数一汽集团与天汽集团、上汽集团与南汽集团之间的重组,当然还包括东风汽车公司与航空二集团下属的哈飞汽车之间的重组商谈。

  在中国,目前整车制造商一直保持在100多家,且以合资公司占主要力量的格局短期内难以改变;另一方面,具有国际竞争力的企业还很少。因此,产业政策层面的产业结构调整和产业管理,任务还十分繁重,仅靠市场力量难以完成。

  不仅如此,在汽车销售逐渐放缓、原材料价格上涨、信贷紧缩等外部环境恶化情况下,一些企业生存压力加大,市场因素有利于汽车行业兼并重组的实施。但涉及到大型企业的兼并重组仍然需要与发改委、国资委的协作。

  工信部面临的第二个挑战是实现产业升级,工信部需要大力推进新能源汽车的产业化。同时,与有关部门协调,出台有效的鼓励措施。

  能源价格的持续上涨,使得节能和新能源汽车的产业化进程必须加快。此前,国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)明确提出,将低能耗与新能源汽车作为优先发展的主题;科技部组织实施的“863”计划已经为节能和新能源汽车的发展打下了一定基础,但与国际先进水平相比仍有较大差距;发改委也制定了新能源汽车生产准入规定、混合动力汽车相关标准等法规,但仍然不完善。

  产业政策调整是工信部面临的第三个挑战。我国曾经在1994年和2004年制定过两次《汽车产业发展政策》,还有5年一次的汽车产业(工业)发展规划。现实中,汽车产业的发展往往超越政策、规划的目标,尤其是产销量。而且,有些政策缺乏配套措施难以实施,这些问题都需要工信部未来加以完善。